avv. Valeria Pullini
La sentenza della Corte di Giustizia, I Sezione, del 30 aprile 2026, nella causa C-301/25 (Lidl Italia/AGCM)[1], affronta una questione di fondamentale importanza per il diritto europeo dei consumatori: l’articolazione tra la disciplina generale in materia di pratiche commerciali sleali, contenuta nella Direttiva 2005/29/CE, e la normativa settoriale specifica sulla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori, prevista dal Reg. (UE) n. 1169/2011.
Il cuore del problema, sollevato dal Consiglio di Stato italiano con l’ordinanza n. 3448/2025, nel procedimento Lidl Italia Srl contro l’AGCM, nei confronti di Wiise Srl, Associazione per la Difesa e l’Orientamento dei Consumatori (ADOC Aps), risiedeva nel determinare se, in presenza di una condotta potenzialmente ingannevole nel settore alimentare, si dovesse applicare esclusivamente la normativa speciale portata dal Reg. (UE) n. 1169/2011 (con il suo apparato sanzionatorio nazionale, costituito dal D. Lgs. 231/2017, ritenuto meno afflittivo) o se potesse trovare applicazione anche la Direttiva 2005/29/CE (recepita in Italia dal codice del consumo), che prevede sanzioni più severe e poteri inibitori di competenza dell’Antitrust.
La Corte di Giustizia, con la pronuncia in esame, ha stabilito un principio di complementarità tra i due regimi normativi, rifiutando un’interpretazione basata sulla reciproca esclusione.
- La sentenza della Corte di Giustizia (causa C-301/25) e il concetto di “contrasto”
Il punto di partenza dell’analisi della Corte è l’art. 3, parag. 4, della Direttiva 2005/29/CE, il quale stabilisce che:
“In caso di contrasto tra le disposizioni della presente direttiva e altre norme comunitarie che disciplinino aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali, prevalgono queste ultime e si applicano a tali aspetti specifici”.
La Corte chiarisce che l’applicazione di questa clausola di prevalenza (lex specialis derogat legi generali) è subordinata ad una duplice condizione:
- che la norma settoriale (in questo caso, l’art. 7 del Reg. 1169/2011) disciplini aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali, e
- che esista un “contrasto” tra le due normative.
La Corte, richiamando la propria precedente giurisprudenza, offre una definizione restrittiva di “contrasto”.
Sul punto, non è sufficiente una mera differenza o difformità: un contrasto sussiste solo quando la norma speciale impone ai professionisti, senza alcun margine di manovra, obblighi incompatibili con quelli stabiliti dalla direttiva generale.
Applicando tale criterio al caso di specie, la Corte conclude nel senso che non esiste un contrasto tra l’art. 6 della Direttiva 2005/29/CE e l’art. 7 del Reg. (UE) n. 1169/2011.
Ancorché entrambi perseguano un obiettivo comune di tutela del consumatore contro informazioni ingannevoli, essi operano su piani diversi e complementari:
– la Direttiva 2005/29/CE ha una finalità prevalentemente economica, nel senso che essa mira a proteggere il consumatore – in quanto parte economicamente più debole e meno esperta – da pratiche che possano falsare il suo comportamento economico, inducendolo ad assumere decisioni commerciali che non avrebbe altrimenti preso. La sua prospettiva, peraltro, è anche quella di garantire una concorrenza leale;
– il Reg. (UE) n. 1169/2011, pur avendo una dimensione economica, persegue un obiettivo più ampio, che include la protezione della salute dei consumatori. A tale proposito, come indicato all’art. 3 del regolamento, la fornitura di informazioni sugli alimenti mira a consentire scelte consapevoli ed un uso sicuro degli alimenti, tenendo conto di considerazioni sanitarie, etiche, sociali ed ambientali.
La Corte afferma che i due regimi “sono complementari in quanto mirano a sanzionare aspetti diversi di una stessa condotta”, cosicché l’applicazione concomitante non crea una divergenza insormontabile, ma rafforza la tutela del consumatore.
Questa interpretazione è avallata dall’art. 3, parag. 3, della Direttiva 2005/29/CE, che fa salva l’applicazione delle norme UE relative agli aspetti sanitari e di sicurezza dei prodotti.
Di conseguenza, la Corte dichiara nel dispositivo:
“L’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva 2005/29/CE (…) deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che, nel settore degli alimenti, il comportamento di un professionista che costituisca una pratica commerciale ingannevole, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2005/29, possa essere sanzionato in applicazione della normativa nazionale di recepimento di detta direttiva, nel caso in cui tale comportamento rientri anche nel divieto previsto dall’articolo 7 del regolamento (UE) n. 1169/2011 (…)”.
Questa conclusione conferma la competenza di autorità come l’AGCM a sanzionare pratiche commerciali sleali nel settore alimentare sulla base del codice del consumo, anche quando la condotta viola la normativa specifica sull’etichettatura.
- Un’importante precisazione: il punto 43 della sentenza
Il punto 43 della sentenza introduce un’importante precisazione, che agisce da corollario al principio di complementarità sopra visto (con grassetto qui aggiunto):
“Si deve tuttavia precisare che, al fine di garantire l’effetto utile dell’articolo 7 del regolamento n. 1169/2011 rispetto alle norme previste dalla direttiva 2005/29 nonché l’applicazione coerente di questi due atti, una pratica di informazione sugli alimenti che sia conforme a tutti i requisiti risultanti da tale articolo 7 non può, in linea di principio, essere vietata dalla direttiva 2005/29”.
Statuizione, quest’ultima, all’apparenza contraddittoria, dato che si ritiene legittimo chiedersi quali possano essere le fattispecie concrete di conformità all’art. 7 del Reg. (UE) n. 1169/2011 che potrebbero risultare vietate e, quindi, sanzionate, in forza del dettato normativo della Direttiva 2005/29/CE.
Di seguito, una possibile lettura del predetto assunto.
L’affermazione della Corte sembra creare un “porto sicuro” per gli operatori.
La chiave per comprendere la portata del suddetto assunto potrebbe risiedere nella sopra ricordata diversa ampiezza delle due normative, che si ripete in sintesi.
L’art. 7 del Reg. (UE) n. 1169/2011 si concentra sulla veridicità e non ingannevolezza delle informazioni fornite riguardo a specifiche caratteristiche del prodotto, mentre la Direttiva 2005/29/CE valuta la pratica commerciale nel suo complesso, includendo non solo le informazioni esplicite, ma anche le omissioni, la presentazione complessiva, il contesto e le modalità di interazione con il consumatore.
Ne discende che l’affermazione della Corte non risulta essere una contraddizione in termini nella misura in cui la stessa pone un principio di coordinamento e coerenza sistematica.
In altri termini, prima la Corte stabilisce la regola generale (la complementarità e la possibile doppia sanzionabilità; su tale punto, si veda infra), poi introduce un principio specifico per evitare conflitti interpretativi ed applicativi e, così, garantire l’effetto utile della lex specialis.
Il ragionamento è il seguente: il Reg. (UE) n. 1169/2011, in quanto lex specialis, armonizza in modo esaustivo gli obblighi informativi su specifici aspetti degli alimenti.
Se un operatore adempie pienamente a tutti questi obblighi dettagliati, la relativa condotta non può essere considerata ingannevole, ai sensi della lex generalis, per quegli stessi ed identici aspetti.
Vietare una pratica conforme alla lex specialis sulla base della lex generalis svuoterebbe, infatti, di significato la prima, creando un’inaccettabile incertezza giuridica.
La non-contraddittorietà risiede (o dovrebbe risiedere), pertanto, nel fatto che la presunzione di liceità è circoscritta agli aspetti specificamente e completamente regolati dall’art. 7, mentre la Direttiva 2005/29/CE mantiene la sua piena applicabilità a tutti gli altri profili della pratica commerciale non coperti da tale armonizzazione.
Per quanto sopra, un OSA che si attenga scrupolosamente a tutti i requisiti, formali e sostanziali, dell’art. 7 del Reg. (UE) n. 1169/2011 può ragionevolmente presumere di essere al riparo da contestazioni di ingannevolezza ai sensi della Direttiva 2005/29/CE, limitatamente agli aspetti informativi coperti dal regolamento.
Ne discende che l’AGCM non può dichiarare una pratica ingannevole basandosi su una valutazione diversa o più stringente di un’informazione che, invece, è pienamente conforme alla legge speciale alimentare.
In tal caso, l’onere della prova si sposta sull’AC, che dovrà dimostrare che l’ingannevolezza risiede in altri elementi della pratica commerciale (la presentazione complessiva, le omissioni su aspetti non regolati, ecc.), esterni al perimetro di applicazione dell’art. 7.
Peraltro, la statuizione della Corte stabilisce una presunzione relativa di conformità (“in linea di principio”).
Ciò dovrebbe significare che la piena conformità all’art. 7 del Reg. (UE) n. 1169/2011 genera una presunzione iuris tantum (relativa) di conformità alla Direttiva 2005/29/CE per quanto riguarda gli aspetti informativi specifici e tale presunzione può essere vinta dall’autorità competente (nella specie, l’Antitrust) dimostrando, come detto, che la slealtà della pratica commerciale risiede in elementi ulteriori e diversi da quelli armonizzati dalla norma speciale.
- Chiarimenti sul concetto di “possibile doppia sanzionabilità”
L’espressione sopra utilizzata “la Corte prima stabilisce la regola generale (la complementarità e la possibile doppia sanzionabilità)” si riferisce al nucleo della decisione della Corte di Giustizia qui in commento.
Con la statuizione in esame, la Corte chiarisce che, dal punto di vista del diritto dell’Unione europea, non esiste una gerarchia che imponga di applicare esclusivamente la normativa settoriale alimentare (Reg. UE n. 1169/2011) a discapito della normativa generale sulle pratiche commerciali sleali (Direttiva 2005/29/CE).
La Corte afferma esplicitamente, nel dispositivo della sentenza, che l’art. 3, parag. 4, della Direttiva 2005/29/CE “non osta a che” una condotta che viola sia l’art. 7 del Reg. (UE) n. 1169/2011 sia la Direttiva sulle pratiche commerciali sleali possa essere sanzionata in base alla normativa nazionale che recepisce quest’ultima.
La locuzione “possibile doppia sanzionabilità” indica, quindi, che il diritto dell’Unione non vieta, in linea di principio, che una singola condotta illecita possa essere colpita da due distinti regimi sanzionatori.
Tuttavia, la Corte di Giustizia non si spinge fino ad affermare che tale cumulo di sanzioni sia sempre e comunque legittimo, rimettendo la questione al diritto nazionale e ai suoi principi fondamentali.
- I principi di specialità e del ne bis in idem
La possibilità concreta di irrogare una doppia sanzione amministrativa da parte di autorità diverse (come l’ICQRF per le violazioni del Reg. 1169/2011 e l’AGCM per le violazioni del Codice del consumo, che recepisce la Direttiva 2005/29/CE) deve essere vagliata alla luce dei principi dell’ordinamento italiano, in particolare il principio di specialità e il divieto del ne bis in idem.
4.1. Il principio di specialità
Il principio di specialità (lex specialis derogat legi generali) è codificato, nel rapporto tra le due normative europee qui in esame, dall’art. 3, parag.4, della Direttiva 2005/29/CE, il quale prevede la prevalenza della norma settoriale solo in caso di “contrasto”.
Nella sentenza in commento, la Corte di Giustizia ha fornito un’interpretazione molto restrittiva di tale nozione: come si è sopra evidenziato, un “contrasto” non è una mera differenza, ma una “divergenza che non può essere superata” ovvero un’incompatibilità tra obblighi.
Poiché la Corte ha escluso l’esistenza di un simile contrasto tra l’art. 7 del Reg. (UE) n. 1169/2011 e la Direttiva 2005/29/CE, il principio di specialità non può essere invocato per escludere l’applicazione della disciplina generale (la direttiva) in favore di quella speciale (il regolamento).
I due regimi, essendo complementari, possono coesistere.
4.2. Il divieto del ne bis in idem
Il vero ostacolo ad una doppia sanzione è il principio del ne bis in idem, che vieta di processare o punire due volte una persona per il medesimo fatto.
La giurisprudenza, sia nazionale che europea, ha elaborato complessi criteri per valutare la violazione di tale divieto.
La questione cruciale per affrontare tale questione è stabilire se la violazione della norma sull’etichettatura (sanzionata dall’ICQRF) e la violazione della norma sulla pratica commerciale sleale (sanzionata dall’AGCM) costituiscano il “medesimo fatto”.
La questione è complessa e non ha una risposta univoca nell’ordinamento italiano.
Si possono proporre le seguenti argomentazioni:
- dal punto di vista del diritto Ue, la sentenza della Corte di Giustizia stabilisce che il diritto dell’Unione non osta a che, nel settore degli alimenti, il comportamento di un professionista che costituisca una pratica commerciale ingannevole, ai sensi dell’art. 6, parag. 1, della direttiva 2005/29, possa essere sanzionato in applicazione della normativa nazionale di recepimento di detta direttiva (per l’Italia, il Codice del consumo), nel caso in cui tale comportamento rientri anche nel divieto previsto dall’art. 7 del Reg. (UE) n. 1169/2011; il che significa, ad avviso di chi scrive, che una condotta che viola entrambe le normative potenzialmente potrebbe essere sanzionata sulla base di entrambi i quadri normativi;
- dal punto di vista del diritto nazionale, la possibilità concreta di un cumulo di sanzioni da parte di ICQRF e AGCM dipende dall’interpretazione che i giudici nazionali daranno del principio del ne bis in idem nell’ambito di questo contesto: se la violazione delle due normative viene considerata come “medesimo fatto”, una doppia sanzione sarebbe, di regola, illegittima per violazione del divieto del detto principio; se, invece, si ritiene che le due autorità sanzionino illeciti diversi perché tutelano beni giuridici distinti (la specifica correttezza dell’informazione alimentare da un lato; la libertà di scelta economica del consumatore dall’altro), allora un cumulo di sanzioni potrebbe essere ritenuto ammissibile.
Ciò che, tuttavia, deve essere considerato in questo contesto è l’esigenza di non confondere due piani distinti: la disponibilità della base giuridica per l’azione sanzionatoria (oggetto della pronuncia della Corte), da un lato, e le modalità di esercizio del potere sanzionatorio in concreto, dall’altro; questione, quest’ultima, che va rimessa al diritto nazionale, dal momento che la Corte non statuisce su tale punto.
A tale proposito, il dispositivo della sentenza della Corte si limita a confermare la coesistenza dei due quadri normativi, lasciando aperta la questione del cumulo sanzionatorio, da risolversi alla luce di altri principi.
Questo è un punto tanto delicato quanto rilevante, che merita di essere considerato procedendo ad un passo indietro nell’analisi del testo della pronuncia in esame.
- La funzione della pronuncia della Corte di Giustizia
Il quesito posto dal Consiglio di Stato alla Corte di Giustizia nasceva da un dubbio fondamentale: la lex specialis (Reg. UE n. 1169/2011) esclude completamente l’applicazione della lex generalis (Direttiva 2005/29/CE) nel settore alimentare?
In altri termini, l’esistenza di una normativa specifica sull’etichettatura alimentare priva l’AGCM del potere di intervenire sulla base del Codice del consumo, relegando la repressione degli illeciti al solo apparato sanzionatorio previsto dal D. Lgs. 231/2017?
La Corte di Giustizia risponde a questa precisa domanda, utilizzando la formula “non osta a che”.
La Corte, pertanto, non sta creando una regola procedurale per le autorità nazionali, ma sta risolvendo un conflitto tra norme a livello di diritto dell’Unione.
Il significato di tale espressione è il seguente: il diritto dell’Unione, e in particolare l’art. 3, parag. 4, della Direttiva 2005/29/CE, non impedisce ad uno Stato membro di utilizzare la base giuridica della Direttiva generale anche quando la condotta è disciplinata dalla normativa speciale.
In sostanza, la Corte chiarisce che la tesi di Lidl, secondo cui l’unica via percorribile era quella del Reg. (UE) n. 1169/2011, è errata, rimanendo aperta e percorribile la via della Direttiva 2005/29/CE.
La sentenza, quindi, non dice “o l’una o l’altra”, ma dice “non è vero che si può applicare solo la norma speciale; si può applicare anche la norma generale”, fondando tale ragionamento sulla sopra vista interpretazione restrittiva della nozione di “contrasto” di cui all’art. 3, parag. 4, della Direttiva 2005/29/CE.
Avendo concluso nel senso che i due regimi sono “complementari” e mirano a sanzionare “aspetti diversi di una stessa condotta” (la tutela della salute e la corretta informazione da un lato, la protezione degli interessi economici del consumatore dall’altro), la Corte stabilisce che non vi è alcuna incompatibilità, con la conseguenza che entrambi i regimi possono coesistere e trovare applicazione.
La sentenza della Corte si muove, quindi, sul piano della coesistenza dei fondamenti giuridici.
La questione relativa alle modalità di esercizio del potere sanzionatorio è un problema diverso e successivo, che attiene, come sopra rilevato, al diritto interno e al principio del ne bis in idem.
La sentenza della Corte non si pronuncia su questo punto: non dice che le sanzioni devono essere cumulate, né che non possono esserlo.
In altri termini, non stabilisce come le autorità nazionali debbano gestire questa concorrenza di competenze; dice semplicemente che l’autorità nazionale (l’AGCM, nel caso di specie) ha il potere di agire sulla base della Direttiva 2005/29/CE, senza paventare e stabilire un cumulo automatico di sanzioni o, diversamente, una scelta alternativa.
La sentenza legittima l’esistenza di un potenziale “doppio binario” sanzionatorio, ma la possibilità che questo doppio binario si traduca in una doppia sanzione effettiva per il medesimo fatto non dipende dal dispositivo della sentenza in esame, ma dall’applicazione, da parte del giudice nazionale, dei principi superiori del ne bis in idem e di proporzionalità.
Questo è, in conclusione, il significato della locuzione “possibile doppia sanzionabilità”: la sentenza della Corte rende giuridicamente possibile che una condotta sia sanzionabile sulla base di due diversi regimi.
La sua effettiva sottoposizione ad una doppia sanzione dipenderà poi da una valutazione ulteriore, basata su principi che esulano dalla specifica questione del rapporto tra le due normative europee risolta dalla Corte.
La questione, pertanto, rimane aperta e la sua risoluzione dipenderà dall’orientamento che prevarrà nella giurisprudenza nazionale, la quale dovrà bilanciare l’esigenza di una tutela effettiva del consumatore con la garanzia fondamentale di non essere puniti due volte per lo stesso fatto.
[1] Il testo completo della sentenza della Corte di Giustizia, I Sezione, del 30.4.2026 in causa C-301/25 è visibile al seguente link: https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document/C/2025/C-0301-25-00000000RP-01-P-01/ARRET/320098-IT-1-html
