avv. Valeria Pullini – pullini@avvocatopullini.it
Il fenomeno della richiesta di dichiarazioni di manleva per responsabilità amministrativa (ad esempio, per evitare una contestazione da parte della PA) ed anche penale (al fine di evitare un procedimento a carico) nel settore alimentare è sempre più diffuso tra gli operatori del settore ed è finalizzato a garantire una tutela contrattuale più ampia.
Con tale dichiarazione, una parte si impegna ad esonerare e tenere indenne l’altra parte da eventuali richieste di risarcimento o responsabilità derivanti dall’attività svolta, includendo anche conseguenze penali, il che riflette la complessità e i rischi elevati nel settore alimentare.
La manleva rappresenta una forma di garanzia contrattuale mediante la quale si cerca di trasferire o limitare la responsabilità per danni o violazioni normative, tutelando così la parte che ne fa richiesta.
Nel contesto alimentare, si tratta di un modo per coprire possibili danni legati ad inosservanze di norme igienico-sanitarie, normativa alimentare in tema di informazioni al consumatore e requisiti di sicurezza, comprese le sanzioni penali previste per violazioni gravi, data la natura sensibile dei prodotti e la forte regolamentazione del settore.
Questa prassi avrebbe il fine di definire chi risponde di eventuali illeciti, anche penali, intendendo così, da un lato, evitare contenziosi complessi e, dall’altro, proteggere la posizione dell’operatore contraente.
Tuttavia, è importante sottolineare che, pur essendo possibile chiedere la manleva, esistono limiti di efficacia particolarmente stringenti, specie nel settore che qui occupa.
Inquadramento generale: la corresponsabilità nella filiera alimentare
La legislazione europea e nazionale in materia di sicurezza alimentare stabilisce un principio di responsabilità diffusa lungo tutta la filiera, dal produttore al distributore finale. Ogni operatore, in funzione del proprio ruolo, è titolare di specifici obblighi volti a garantire la sicurezza e la conformità dei prodotti alimentari immessi sul mercato.
Il Reg. (CE) n. 178/2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare (cd. General Food Law), attribuisce agli “operatori del settore alimentare” (OSA) la responsabilità primaria di garantire la sicurezza degli alimenti.
L’art. 17, comma 1, di tale regolamento, richiamato dalla giurisprudenza, impone agli OSA di assicurare che gli alimenti nelle imprese da essi controllate soddisfino le disposizioni di legge in tutte le fasi della produzione, trasformazione e distribuzione (tra le varie, Cass. pen., Sez. 3, n. 687 del 9.1.2024[1]).
Questo obbligo non è delegabile e non consente un mero affidamento sull’operato degli altri anelli della catena.
La Corte di Cassazione ha, infatti, chiarito che la responsabilità non può essere elusa basandosi sull’affidamento riposto sull’impresa a monte nella filiera, e che il distributore di un prodotto finito ha il dovere di attivare controlli capillari per impedire la commercializzazione di prodotti potenzialmente nocivi.
Anche il distributore e il rivenditore sono tenuti ad agire con diligenza per contribuire a garantire l’immissione sul mercato di prodotti sicuri, partecipando al controllo di sicurezza ed astenendosi dal fornire prodotti di cui conoscono o dovrebbero conoscere la pericolosità o l’irregolarità.
La giurisprudenza ha ulteriormente precisato che la mera esistenza di un piano di autocontrollo HACCP non è di per sé sufficiente ad escludere la colpa dell’operatore se egli non previene concretamente i rischi alimentari, e che l’omissione di controlli, anche se facoltativi nel piano, può integrare una condotta colposa (Cass. pen., Sez. III, sent. n. 687 del 9.1.2024 sopra citata).
Una pratica ricorrente si verifica quando, nella realizzazione di un prodotto alimentare private label, il produttore terzista richieda (ed ottenga) una dichiarazione di manleva all’OSA committente (con il cui nome e/o marchio sarà commercializzato il prodotto) in in ipotesi di irregolarità dell’etichettatura dell’alimento e di non conformità intrinseca del prodotto alimentare stesso.
Tale richiesta, come anticipato in premessa, avrebbe lo scopo di limitare o escludere la responsabilità del produttore in caso di 1) coinvolgimento solidale da parte delle autorità e/o 2) di danno alla salute del consumatore.
A seguire, una breve analisi di entrambe le questioni.
Prima questione: efficacia della manleva e responsabilità del produttore terzista
La prima questione ha ad oggetto l’efficacia di una dichiarazione di manleva a tutela di un produttore terzista in due scenari: la produzione di un alimento non conforme e l’etichettatura non conforme.
A) Non conformità intrinseca del prodotto (ingredienti, additivi, ecc.)
Il produttore terzista, anche se agisce su istruzioni e formula del committente, è a tutti gli effetti un “operatore del settore alimentare” ai sensi del Reg. (CE) 178/2002, nonché un “produttore” ai sensi del codice del consumo (decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206). In tale veste, è direttamente soggetto agli obblighi di legge, tra cui quello di immettere sul mercato solo prodotti sicuri e conformi.
Le norme che disciplinano la composizione degli alimenti, come quelle relative agli ingredienti ammessi, ai limiti massimi per gli additivi o all’assenza di contaminanti, sono norme imperative poste a tutela della salute pubblica.
Una dichiarazione di manleva è un accordo di natura privatistica che regola esclusivamente i rapporti interni tra le parti contraenti (committente e produttore terzista).
Tale accordo non ha alcuna efficacia nei confronti dei terzi, in particolare delle autorità amministrative e giudiziarie.
Un contratto privato non può derogare a norme di ordine pubblico né esonerare un soggetto dalla responsabilità (amministrativa o penale) derivante dalla loro violazione.
Pertanto, qualora le autorità di controllo accertassero la non conformità del prodotto, potrebbero sanzionare direttamente il produttore terzista in quanto soggetto che ha materialmente realizzato e immesso nel circuito commerciale un alimento non conforme. La sua posizione di garanzia gli impone un dovere di controllo e di diligenza professionale che non può essere annullato da un accordo privato.
Come affermato dalla Cassazione, non è sufficiente l’affidamento riposto sull’impresa committente; il produttore deve attivare controlli per impedire la commercializzazione di prodotti non conformi (ancora una volta, Cass. pen., Sez. III, sent. n. 687 del 9.1.2024).
B) Non conformità dell’etichettatura (Reg. UE 1169/2011)
Nel caso in cui il produttore terzista si occupi anche del confezionamento e dell’etichettatura per conto del committente, apponendo il nome/marchio di quest’ultimo, la sua responsabilità si estende anche alla conformità delle informazioni fornite al consumatore.
Il Reg. (UE) n. 1169/2011 disciplina la responsabilità in materia di informazioni sugli alimenti.
In particolare, l’art. 8 di tale regolamento individua il quadro delle responsabilità:
-paragrafo 1: “L’operatore del settore alimentare responsabile delle informazioni sugli alimenti è l’operatore con il cui nome o con la cui ragione sociale è commercializzato il prodotto”. Questo soggetto è il committente, che nel caso considerato appare come titolare del marchio;
-paragrafo 4: “Gli operatori del settore alimentare, nell’ambito delle imprese che controllano, non modificano le informazioni che accompagnano un alimento se tale modifica può indurre in errore il consumatore finale […]. Gli operatori del settore alimentare sono responsabili delle eventuali modifiche da essi apportate alle informazioni sugli alimenti che accompagnano il prodotto stesso”. Il produttore terzista, che materialmente confeziona e applica l’etichetta, potrebbe essere considerato un operatore che “apporta” le informazioni al prodotto;
-paragrafo 5: “Fatti salvi i paragrafi da 2 a 4, gli operatori del settore alimentare, nell’ambito delle imprese che controllano, assicurano e verificano la conformità ai requisiti previsti dalla normativa in materia di informazioni sugli alimenti […] attinenti alle loro attività”.
Questo impianto normativo, come interpretato anche dalla giurisprudenza amministrativa, stabilisce una responsabilità primaria in capo al titolare del marchio, ma al contempo impone un obbligo di diligenza professionale a tutti gli operatori della catena (TAR per il Lazio – Roma, sent. n. 4418/2024).
Il produttore terzista, nell’ambito della sua attività di confezionamento, non può essere considerato un mero esecutore passivo: egli ha il dovere di agire con diligenza e di verificare la conformità delle informazioni che appone, soprattutto per quanto riguarda le non conformità palesi o facilmente rilevabili.
La giurisprudenza ha confermato che anche il semplice rivenditore è tenuto a un controllo sull’etichettatura per non indurre in errore il consumatore, e tale principio si applica a maggior ragione a chi produce e confeziona il bene (Cass. civ., Sez. II, ord. n. 25330 del 9.10.2019; Tribunale Ordinario Imperia, Sez. I, sent. n. 827/2019).
Di conseguenza, anche in questo caso, la manleva non può escludere la corresponsabilità del produttore terzista per violazioni della normativa sull’etichettatura, il quale potrebbe essere sanzionato dalle autorità competenti.
Seconda questione: efficacia della manleva in caso di sanzioni e danno al consumatore
La seconda questione verte sull’efficacia della manleva nel limitare o escludere la responsabilità del produttore in caso di coinvolgimento solidale da parte delle autorità o di danno alla salute del consumatore.
A) Responsabilità solidale nei confronti delle Autorità
Come già esposto, la manleva è un patto interno inefficace nei confronti dell’ordinamento pubblicistico.
Le autorità di controllo, nell’esercizio dei loro poteri sanzionatori, agiscono a tutela di interessi pubblici (salute, corretta informazione) e non sono vincolate da accordi privati. Se la normativa prevede una responsabilità solidale o concorrente tra più operatori della filiera, l’autorità potrà agire nei confronti di tutti i soggetti che hanno contribuito all’illecito, incluso il produttore terzista.
La manleva non costituisce una causa di esclusione della responsabilità amministrativa e/o penale.
B) Responsabilità per danno alla salute del consumatore (danno da prodotto difettoso)
Al fine di pervenire all’“imputabilità” per danno da prodotto difettoso, occorre soffermarsi in primis sull’inquadramento normativo della responsabilità per danno da prodotto difettoso.
La responsabilità del produttore per i prodotti difettosi nel diritto alimentare europeo si fonda su un sistema di responsabilità oggettiva (strict liability), principalmente distaccandosi dal principio tradizionale della responsabilità per colpa, sebbene il soggetto danneggiato sia tenuto a provare il carattere difettoso del prodotto, il danno subito e il nesso di causalità tra il difetto e il danno.
Il cardine di questo sistema è la Direttiva 85/374/CEE del 25 luglio 1985 (Direttiva sulla responsabilità per prodotti difettosi, che sarà abrogata a decorrere dal 9 dicembre 2026 dalla Direttiva 2024/2853/UE, oggetto di futura disamina), la quale rappresenta attualmente la normativa armonizzata a livello europeo per la responsabilità da prodotto difettoso in ambito alimentare e in altri settori industriali.
La Direttiva 85/374/CEE si propone di:
– armonizzare le legislazioni dei singoli Stati membri concernenti la responsabilità del produttore per danni causati dalla difettosità dei prodotti;
– garantire un elevato standard di protezione dei consumatori;
– favorire la libera circolazione dei prodotti all’interno del mercato interno attraverso una disciplina harmonizzata;
– allocare i rischi derivanti dai prodotti difettosi tra produttore e consumatore in modo equilibrato.
Nel contesto del diritto alimentare europeo, la Direttiva 85/374/CEE si integra con il Reg. (CE) n. 178/2002, il quale definisce la nozione di “alimento sicuro” e “pericolo” nel contesto della sicurezza alimentare.
È importante sottolineare che, sebbene i due regimi normativi (prodotto difettoso secondo la Direttiva 85/374/CEE e alimento pericoloso secondo il Reg. 178/2002) possono talvolta coincidere, non sono sempre sinonimi, poiché rispondono a logiche e scopi normativi differenti.
Definizione di difetto secondo la Direttiva 85/374/CEE
La nozione di “difetto” rappresenta il fulcro della responsabilità secondo la Direttiva 85/374/CEE.
L’art. 6 della Direttiva stabilisce che un prodotto è considerato difettoso quando “non offre la sicurezza che ci si può legittimamente attendere” tenendo conto di tutti i fattori rilevanti, in particolare della presentazione del prodotto, dell’uso al quale ci si può ragionevolmente attendere e del momento in cui il prodotto è stato messo in circolazione.
Questo standard, definito quale “aspettativa legittima di sicurezza” del pubblico generico, rappresenta un criterio oggettivo e normativo, non soggettivo, valutato dal giudice sulla base delle aspettative di un consumatore ragionevole medio.
Nel contesto alimentare, il difetto può manifestarsi in tre categorie principali:
1. difetto di fabbricazione: si verifica quando il prodotto non corrisponde alle specifiche tecniche o alle caratteristiche intrinseche previste dal produttore, indipendentemente da questioni di progettazione. Esempi includono: contaminazione da corpi estranei (frammenti di vetro, metallo, plastica), contaminazione microbiologica (patogeni come Listeria monocytogenes, Escherichia coli O157:H7), insetti, sporcizia o alterazioni chimiche durante la produzione;
2. difetto di progettazione: si configura quando il progetto o la composizione intrinseca del prodotto, sebbene correttamente fabbricato secondo le specifiche tecniche, crea un pericolo inaccettabile alla luce delle legittime aspettative di sicurezza. Nel settore alimentare, questa categoria può riguardare, ad esempio, la formulazione di prodotti che presentano allergeni non dichiarati o sostanze che superano i livelli di sicurezza stabiliti dalla normativa;
3. difetto/irregolarità di avvertenza/informazione: si verifica quando le istruzioni d’uso, le avvertenze o le informazioni riportate sull’etichetta sono inadeguate, errate o assenti. Nel contesto alimentare, ciò include: mancata o errata indicazione di allergeni, omissione di modalità di conservazione corrette, assenza di istruzioni essenziali per il consumo sicuro del prodotto, o dichiarazioni false sugli ingredienti.
Distinzione tra pericolo e difetto: nel diritto alimentare, il pericolo secondo il Reg. 178/2002 si riferisce ad un agente biologico, chimico o fisico che potrebbe causare effetti avversi sulla salute, mentre il difetto secondo la Direttiva 85/374/CEE è una nozione più ampia che tiene conto delle aspettative legittime di sicurezza del pubblico.
Un alimento può contenere un pericolo (ad esempio, tracce di un allergene) senza necessariamente costituire un prodotto “difettoso” se il pericolo è adeguatamente segnalato e il consumatore è consapevole del rischio.
Viceversa, l’assenza di dichiarazione di un allergene trasforma il pericolo in difetto poiché contraddice le aspettative legittime del consumatore.
Soggetti responsabili
La Direttiva 85/374/CEE identifica quali produttore («fabbriche», «fabbricante» o «produttore» di un prodotto finito oppure di una materia prima) il soggetto responsabile della messa in circolazione del prodotto difettoso.
Nel contesto della filiera alimentare:
– produttore: il produttore del prodotto finito che lo immette sul mercato, inclusi i co-confezionatori e i trasformatori (ma vedi infra);
– importatore: chiunque importi un prodotto dalla zona extra-Ue nell’Ue per distribuirlo al consumatore finale;
– fornitore esterno: per i prodotti con componenti esterne, anche il fornitore di questi componenti può essere considerato produttore;
– l’operatore con il cui nome o ragione sociale (nonché marchio depositato o registrato) è commercializzato il prodotto (cd. produttore apparente ai sensi della predetta Direttiva).
Nel caso qui considerato, la nozione di “produttore” è ampia e include:
– il fabbricante del prodotto finito (il produttore terzista);
– l’OSA che appone il proprio nome, marchio o altro segno distintivo sul prodotto (il produttore apparente, o meglio l’OSA responsabile ex art. 8, parag. 1, Reg. UE 1169/2011, ovvero il committente).
Qualora il prodotto non conforme causi un danno alla salute del consumatore, questi soggetti sono responsabili in solido nei confronti del consumatore danneggiato.
Ciò significa che il consumatore può agire per ottenere l’integrale risarcimento del danno indifferentemente contro il produttore materiale, contro il titolare del marchio, o contro entrambi.
Le norme sulla responsabilità da prodotto difettoso sono inderogabili e qualsiasi patto che escluda o limiti preventivamente la responsabilità nei confronti del danneggiato è nullo.
La dichiarazione di manleva, essendo un accordo stipulato tra produttore e committente, è res inter alios acta (un atto tra terzi) rispetto al consumatore e non può in alcun modo limitare o escludere il diritto di quest’ultimo di agire per il risarcimento.
L’unico ambito in cui la manleva può esplicare i suoi effetti è quello dei rapporti interni tra i condebitori solidali.
Se il produttore terzista fosse condannato a risarcire il danno al consumatore, potrebbe agire in regresso nei confronti del committente per farsi rimborsare di quanto pagato, in forza dell’accordo di manleva.
L’efficacia di tale azione di regresso dipenderà dalla validità e dalla formulazione specifica della clausola, nonché dalla solvibilità del committente.
Tuttavia, questo non altera in alcun modo la sua responsabilità primaria e solidale verso l’esterno, ovvero verso il consumatore, a maggior ragione se trattasi di responsabilità penale, che è una responsabilità personale ed in tal caso non vi sarà nulla che potrà evitare al soggetto responsabile l’azione legale e l’imputabilità all’interno di un procedimento penale.
Conclusioni
In sintesi:
- una dichiarazione di manleva non è giuridicamente efficace per tutelare il produttore terzista da responsabilità amministrative o penali derivanti dalla produzione di un alimento non conforme o dall’apposizione di un’etichetta non conforme. La sua posizione di OSA gli impone doveri di diligenza e controllo non derogabili da patti privati;
- la manleva è del tutto inefficace per escludere o limitare la responsabilità solidale o concorrente del produttore terzista nei confronti di un consumatore che subisca un danno alla salute. Il produttore rimane pienamente esposto all’azione risarcitoria del danneggiato. La clausola di manleva ha valore solo nei rapporti interni tra le aziende per un’eventuale azione di regresso, ma non offre alcuna protezione verso l’esterno.
[1] CORTE DI CASSAZIONE PENALE Sez. III, 9 gennaio 2024 (Ud. 14.12.2023), sentenza n. 687: “Il principio di affidamento, nel caso di ripartizione degli obblighi tra più soggetti, se da un lato implica che colui il quale si affida non possa essere automaticamente ritenuto responsabile delle autonome condotte del soggetto cui si è affidato, dall’altro lato comporta anche che – qualora l’affidante ponga in essere una condotta causalmente rilevante – la condotta colposa dell’affidato non vale di per sé ad escludere la responsabilità dell’affidante medesimo. Dunque, facendo coerente applicazione di tale principio anche nel campo della sicurezza alimentare, poiché, per legge (art. 17, comma 1, Reg. CE n. 178/2002) «spetta agli operatori del settore alimentare e dei mangimi garantire che nelle imprese da essi controllate gli alimenti o i mangimi soddisfino le disposizioni della legislazione alimentare inerenti alle loro attività in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione e verificare che tali disposizioni siano soddisfatte», è evidente che quella facoltà di eseguire i controlli a campione sugli alimenti sfusi lungi dall’essere interpretata come esercizio di un potere discrezionale ove prevista dal piano di autocontrollo, costituisce, in sé, la regola cautelare da osservarsi al fine di evitare di incorrere in responsabilità penale. L’omesso svolgimento, dunque, di qualsivoglia accertamento analitico, pur facoltativo, evidenzia, dunque, che la mera esistenza del piano HACCP non si è dimostrata sufficiente a escludere la colpa del responsabile dell’impresa alimentare, dovendosi ribadire, infatti, che scopo principale della predisposizione di un piano di autocontrollo è quello di prevenire il rischio di immettere sul mercato prodotti non sicuri igienicamente recando un conseguente e potenziale danno ai consumatori: l’imprenditore ha dunque l’obbligo di garantire che la filiera alimentare si concluda con l’immissione in commercio di prodotti alimentari perfettamente igienici ed a norma. Il piano di autocontrollo esiste se funziona e previene tempestivamente ed in concreto i rischi alimentari, altrimenti – come testimonia quanto avvenuto nel caso di specie – resta solo lettera morta”.
