IL NUOVO SISTEMA DEI CONTROLLI UFFICIALI OVVERO “QUEL PASTICCIACCIO BRUTTO” DELLA DELEGA AL GOVERNO – I PARTE

avv. Valeria Pullini

A decorrere dal 14 dicembre 2019 è divenuto applicabile il regolamento n. 2017/625/UE relativo ai controlli ufficiali e alle altre attività ufficiali effettuati per garantire l’applicazione della legislazione sugli alimenti e sui mangimi, delle norme sulla salute e sul benessere degli animali, sulla sanità delle piante nonché sui prodotti fitosanitari.

Tale regolamento, unitamente ai relativi regolamenti esecutivi e delegati, riprende ed integra una parte consistente del corpus normativo esistente ed abroga ben dieci atti legislativi, tra cui il regolamento n. 854/2004/CE ed il regolamento n. 882/2004/CE.

Breve sintesi del contenuto del regolamento n. 625/2017/UE

Partiamo con alcune definizioni.

Ai fini del regolamento in esame, per «controlli ufficiali» si intendono attività eseguite dalle autorità competenti o dagli organismi delegati o dalle persone fisiche cui sono stati delegati determinati compiti riguardanti i controlli ufficiali a norma del regolamento stesso al fine di verificare:

  1. a) il rispetto, da parte degli operatori, delle norme del regolamento e della normativa emanata dall’Unione o dagli Stati membri in applicazione della normativa comunitaria nei settori infra indicati;
  2. b) che gli animali e le merci soddisfino i requisiti prescritti dalla predetta normativa anche per quanto riguarda il rilascio di un certificato ufficiale o di un attestato ufficiale.

Per «altre attività ufficiali» si intendono attività, diverse dai controlli ufficiali, che sono effettuate dalle autorità competenti o dagli organismi delegati o dalle persone fisiche cui sono state delegate alcune altre attività ufficiali a norma del regolamento stesso e della ridetta normativa, incluse le attività tese ad accertare la presenza e/o a prevenire o contenere e/o a eradicare la diffusione di malattie animali o di organismi nocivi per le piante, a rilasciare autorizzazioni o approvazioni e a rilasciare certificati ufficiali o attestati ufficiali.

Quanto all’oggetto e all’ambito di applicazione, il regolamento n. 2017/625/UE disciplina:

  1.  l’esecuzione dei controlli ufficiali e delle altre attività ufficiali effettuate dalle autorità competenti degli Stati membri;
  2.  il finanziamento dei controlli ufficiali;
  3.  l’assistenza amministrativa e la collaborazione tra gli Stati membri ai fini della corretta applicazione delle norme sopra indicate;
  4.  l’esecuzione dei controlli da parte della Commissione negli Stati membri e nei Paesi terzi;
  5.  l’adozione delle condizioni che devono essere soddisfatte in relazione ad animali e merci che entrano nell’Unione da un Paese terzo;
  6.  l’istituzione di un sistema informatico per il trattamento delle informazioni e dei dati relativi ai controlli ufficiali.

Il regolamento si applica ai controlli ufficiali effettuati per verificare la conformità alla normativa, emanata dall’Unione o dagli Stati membri in applicazione della normativa dell’Unione nei seguenti settori relativi a:

a) gli alimenti e la sicurezza alimentare, l’integrità e la salubrità, in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione di alimenti, comprese le norme volte a garantire pratiche commerciali leali e a tutelare gli interessi e l’informazione dei consumatori, la fabbricazione e l’uso di materiali e oggetti destinati a venire a contatto con alimenti;

b) l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (OGM) a fini di produzione di alimenti e mangimi;

c) i mangimi e la sicurezza dei mangimi in qualsiasi fase della produzione, della trasformazione, della distribuzione e dell’uso di mangimi, comprese le norme volte a garantire pratiche commerciali leali e a tutelare la salute, gli interessi e l’informazione dei consumatori;

d) le prescrizioni in materia di salute animale;

e) la prevenzione e la riduzione al minimo dei rischi sanitari per l’uomo e per gli animali derivanti da sottoprodotti di origine animale e prodotti derivati;

f) le prescrizioni in materia di benessere degli animali;

g) le misure di protezione contro gli organismi nocivi per le piante;

h) le prescrizioni per l’immissione in commercio e l’uso di prodotti fitosanitari e l’utilizzo sostenibile dei pesticidi, ad eccezione dell’attrezzatura per l’applicazione di pesticidi;

i) la produzione biologica e l’etichettatura dei prodotti biologici;

j) l’uso e l’etichettatura delle denominazioni di origine protette, delle indicazioni geografiche protette e delle specialità tradizionali garantite.

Rientrano nell’ambito di applicazione del regolamento in parola i controlli ufficiali eseguiti su animali e merci che entrano nell’UE e che sono destinati all’esportazione dall’UE.

Come si può notare, il campo di applicazione del regolamento n. 625/2017/UE si estende al punto da ricomprendere pressoché l’intero settore agroalimentare, includendo disposizioni concernenti alimenti, mangimi, salute e benessere degli animali, sanità delle piante, prodotti fitosanitari, prodotti biologici ed OGM.

In altri termini, il nuovo regolamento introduce una serie di regole generali al fine di creare un unico quadro giuridico uniforme per la certificazione ufficiale tra gli Stati membri, stabilendo norme atte a prevenire, eliminare o ridurre il livello di rischio per l’uomo, per gli animali e per le piante in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione.

Viene conservato l’approccio basato sul rischio, già presente nel regolamento n. 882/2004/CE, ma al concetto di rischio vengono conferite ulteriori connotazioni.

In primis, la frequenza dei controlli attiene ai fattori di rischio che un prodotto o un processo presentano rispetto alla salute, alla sicurezza, al benessere degli animali o all’ambiente ed anche ai casi di frode, includendo nella valutazione del rischio anche i precedenti dati di conformità relativi all’operatore.

Nel nuovo regolamento, il concetto di rischio non si limita al solo aspetto igienico sanitario, ma si estende alla mancata conformità a tutti gli aspetti della legislazione dell’Unione lungo tutta la filiera agroalimentare.

Viene, quindi, rafforzata la lotta contro le frodi a mezzo della previsione dell’obbligo in capo alle autorità competenti di considerare la probabilità di pratiche ingannevoli o fraudolente al momento di decidere su di una appropriata frequenza dei controlli.

In particolare, l’art. 9, relativo alle norme generali in materia di controlli ufficiali, stabilisce sul punto, alla lettera b), che le autorità competenti effettuano regolarmente controlli ufficiali su tutti gli operatori in base al rischio e con frequenza adeguata, in considerazione di eventuali informazioni indicanti la probabilità che i consumatori siano indotti in errore, in particolare relativamente alla natura, l’identità, le proprietà, la composizione, la quantità, il periodo di conservazione, il paese di origine o il luogo di provenienza, il metodo di fabbricazione o produzione degli alimenti [con ciò espressamente richiamando la disposizione di cui all’art. 7, parag. 1, lett. a) del regolamento n. 1169/2011/UE in materia di lealtà delle pratiche d’informazione al consumatori].

Quanto al ruolo della pubblica autorità, una delle novità introdotte dal regolamento è il requisito specifico richiesto agli Stati membri di facilitare lo scambio di informazioni tra le autorità competenti e le altre autorità di controllo su eventuali casi di non conformità, al fine di effettuare una ricerca più rapida ed efficiente.

Per l’esecuzione dei controlli ufficiali, il regolamento demanda agli Stati membri il compito di designare le autorità preposte ai controlli stessi, che verranno eseguiti generalmente, salvo eccezioni, senza alcun preavviso, in tutte le fasi di produzione, trasformazione, distribuzione ed uso di animali, beni e sostanze in base al rischio[1].

Gli Stati membri possono designare una sola autorità (modello monocentrico) o anche più autorità competenti ai controlli ufficiali, a seconda del livello di governo nazionale o locale (modello policentrico).

In ogni caso, ai sensi dell’art. 4, parag. 2, lett. b) del regolamento, è soltanto una l’autorità competente designata ad intrattenere i rapporti con la Commissione europea e con quelle degli altri Stati membri.

L’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento n. 2017/625/UE

A livello nazionale, con L. 4 ottobre 2019, n. 117 “Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea – Legge di delegazione europea 2018”, è stato definito il quadro legislativo alla luce del quale il Governo italiano ha emanato i provvedimenti per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento n. 2017/625/UE.

A mezzo della predetta legge di delega, il Governo italiano ha emanato, nel mese di febbraio 2021, quattro decreti legislativi, di seguito elencati:

  1. Decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 23;
  2. Decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 24;
  3. Decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 27;
  4. Decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 32.

Il D. Lgs. n. 23/2021 è dedicato all’organizzazione e ai compiti degli uffici veterinari per gli adempimenti comunitari, che eseguono i controlli ufficiali relativi agli animali, al materiale germinale, ai prodotti di origine animale e ai sottoprodotti e prodotti derivati di origine animale provenienti da altri Stati membri.

Il D. Lgs. n. 24/2021, è dedicato ai posti di controllo frontalieri del Ministero della salute, deputati ad effettuare i controlli ufficiali sulle partite destinate all’importazione nell’UE di animali, prodotti di origine animale, materiale germinale, sottoprodotti di origine animale, fieno e paglia, prodotti alimentari contenenti sia prodotti di origine vegetale sia prodotti trasformati di origine animale, nonché merci identificate come a rischio dalla Commissione europea o per le quali siano state adottate misure di emergenza o cautelari.

Il D. Lgs. n. 32/2021 riguarda le modalità di finanziamento dei controlli e delle altre attività ufficiali, con la definizione, negli allegati, delle tariffe poste a carico degli o.s.a[2].

Ma è il D. Lgs. n. 27/2021 ad assumere maggiore rilevanza, sia per il relativo contenuto sia per le questioni interpretative e pratico-operative generate, che hanno occupato pagine e pagine di commenti da parte degli stakeholders nelle ultime settimane e che si sono guadagnate il titolo di cui al presente scritto.

Il decreto legislativo n. 27/2021: alcuni contenuti e le prime eclatanti abrogazioni nell’ambito della L. 283/1962 e del DPR 327/1980

Il D. Lgs. n. 27/2021 reca le disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625 ai sensi dell’articolo 12, lettere a), b), c), d) ed e) della legge 4 ottobre 2019, n. 117.

Il Ministero della salute è l’autorità designata come organismo unico di coordinamento, munito del ruolo di guida, responsabile dei rapporti con la Commissione europea e le autorità degli altri Stati membri, con l’ulteriore compito di redigere il Piano Nazionale di Controllo Pluriennale e di programmare ed eseguire i controlli ufficiali in ambito alimentare avvalendosi dei propri uffici operativi, in collaborazione con le Asl.

Il Ministero della salute, inoltre, è l’autorità competente anche alla vigilanza sulla conformità e sicurezza degli alimenti venduti online tramite il sistema e-commerce.

Una riserva di competenza viene attribuita al Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (Mipaaf), in materia di vigilanza sugli aspetti commerciali (pratiche commerciali sleali, frodi, informazioni al consumatore, etichettatura di alimenti e mangimi), qualitativi (biologico, indicazioni geografiche come DOP e IGP) e sui fitosanitari/pesticidi[3].

Ma veniamo al sistema di abrogazioni introdotto all’alba di tale decreto.

In particolare, l’art. 18, lett. b) dispone(va) l’abrogazione della legge 30 aprile 1962, n. 283, sulla disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande, facendo salve soltanto le disposizioni di cui agli art. 7, 10 e 22.

La conseguenza principale è (stata) l’abrogazione, nello specifico, degli gli artt. 5, 6, 12 e 12-bis della legge 283/1962, ossia le norme relative alle ipotesi di reato per violazione delle regole igienico-sanitarie poste a presidio del corretto modus operandi dell’o.s.a.

In particolare, l’art. 5 della legge 283/62 ha lo scopo di tutelare il cd. “ordine alimentare” vietando l’utilizzo, la detenzione per la vendita, la somministrazione e la distribuzione per il consumo di sostanze alimentari:

a) private anche in parte dei propri elementi nutritivi, mescolate a sostanze di qualità inferiore o trattate in modo da variarne la composizione naturale, salvo quanto disposto da leggi e regolamenti speciali;

b) in cattivo stato di conservazione;

c) con cariche microbiche superiori ai limiti che saranno stabiliti dal regolamento di esecuzione o da ordinanze ministeriali;

d) insudiciate, invase da parassiti, in stato di alterazione o comunque nocive, ovvero sottoposte a lavorazioni o trattamenti diretti a mascherare un preesistente stato di alterazione;

g) con aggiunta di additivi chimici di qualsiasi natura non autorizzati con decreto del Ministro per la sanità o, nel caso che siano stati autorizzati senza la osservanza delle norme prescritte per il loro impiego.

h) che contengano residui di prodotti, usati in agricoltura per la protezione delle piante e a difesa delle sostanze alimentari immagazzinate, tossici per l’uomo.

Tra gli altri articoli abrogati qui ricordiamo l’art. 6, relativo alle sanzioni penali (arresto e/o ammenda) per le violazioni delle disposizioni dell’art. 5 e l’art. 12, relativo al divieto di introdurre nel territorio nazionale sostanze non rispondenti ai requisiti di legge.

La pressoché totale abrogazione della legge 283/1962 e, con essa, del citato articolo 5, è stata inizialmente considerata da alcuni come un’ipotesi di “depenalizzazione” della materia, residuando sanzioni amministrative alle quali, da quel momento in poi, si sarebbe dovuto fare riferimento per tutte le ipotesi di reato non implicanti la configurabilità dei delitti codicistici contenuti negli artt. 440 e ss. c.p.

E’ stata, inoltre, ipotizzata un’ipotesi di incostituzionalità del decreto legislativo in parola, che sarebbe andato ben oltre i limiti della delega conferita dal Parlamento al Governo, incidendo sulla materia sanzionatoria oltre quanto ragionevolmente riconducibile all’adattamento dell’ordinamento italiano al regolamento n. 2017/625/UE.

Ex multis, il commento di V. Rubino merita di essere riproposto con trascrizione delle sue stesse parole:

(…) non di depenalizzazione si tratta, bensì di vera e propria abolitio criminis, con conseguenze non da poco sul piano processuale: a partire dal fatto che, rebus sic stantibus, i giudici avanti i quali pendono procedimenti penali per una delle molte fattispecie di cui agli artt. 5, 6 e 12 della l. 283/62 nel pronunciare sentenza assolutoria ai sensi dell’art. 530 co. 1 cpp (“perché il fatto non costituisce [più] reato”) non dovrebbero (rectius: non sarebbero tenuti a), disporre la contestuale trasmissione degli atti all’autorità amministrativa per la contestazione della ipotesi di illecito rinvenibile nelle corrispondenti (e sopravvissute) previsioni sanzionatorie amministrative.

Infatti, come ha osservato la stessa Suprema Corte di Cassazione nella propria relazione 13/2021 del 17 marzo 2021 sulla materia “la derubricabilità in altrettanti illeciti amministrativi dei tralatizi fatti-reato articolati in una delle lettere componenti l’art. 5 l. n. 283 del 1962 non è né automatica né necessitata: non è praticabile in via generale, perché in subiecta materia non esiste un (primo) fronte di tutela amministrativa dal simmetrico contenuto omnicomprensivo. Le forme di “reazione” apprestate, in campo alimentare, a mero titolo amministrativo-sanzionatorio (in recepimento, per lo più, di regolamenti comunitari) sono segmentate per singolo comparto o per singola sostanza o processo tecnologico e si connotano in termini di marcata specialità, tant’è che la loro intrinseca frammentarietà e tassatività non sarebbe neppure superabile per via analogica (non consentita ex art. 14 prel.).

In definitiva, quindi, la futura perseguibilità delle condotte un tempo ricandenti nell’alveo della legge 283/62 appare oggi “accidentale” e “pulviscolare”, a seconda del caso di specie.

D’altra parte al medesimo risultato potrebbe giungersi anche ove si volesse riconoscere alla normativa in commento una volontà (intrinsecamente) depenalizzatrice: infatti, come ricordato da Cass. SS.UU. 28/6/2012, n. 25457, Campagne Rudie, laddove la norma abrogatrice (o, nell’ipotesi, depenalizzatrice) non contenga norme transitorie esplicite quali quelle di cui agli artt. 40 e 41 l. 689/81, “il giudice penale non ha l’obbligo di trasmettere gli atti all’autorità amministrativa competente a sanzionare l’illecito amministrativo”.

In sostanza ci troveremmo di fronte a un vero e proprio “colpo di spugna” rispetto al passato, che determinerebbe non solo la cancellazione di tutti i procedimenti penali pendenti per le ipotesi di reato di cui sopra, ma anche al mancato avvio di altrettante contestazioni amministrative per via della mancata trasmissione degli atti da parte del giudice penale all’autorità competente a istruire il procedimento sanzionatorio. Un vero e proprio “pasticcio” uscito dalla penna di un legislatore frettoloso e maldestro, probabilmente preoccupato più di cogliere una occasione “storica” di superare il predominio delle “Procure” sulla materia alimentare che di dare vita a un sistema sanzionatorio chiaro, efficace, organico e completo”.

Ora, il D. Lgs. n. 27/2021 è entrato in vigore il 26 marzo scorso.

Acquisita la consapevolezza di avere introdotto una norma abrogativa con un effetto a dire poco dirompente, oltre che al di fuori di ogni logica, sia sul piano processuale sia anche su quello sostanziale, qualche giorno prima della data di entrata in vigore del D. Lgs. n. 27/2021, il Governo ha emanato il Decreto Legge 22 marzo 2021, n. 42, contenente misure urgenti sulla disciplina sanzionatoria in materia di sicurezza alimentare, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 24 marzo scorso.

Con tale DL si è provveduto a “salvare” molti degli articoli della L. 283/1962, precedentemente abrogati dall’art. 18 del D.Lgs. n. 27/2021.

In particolare, l’art. 1 del DL così stabilisce:

“All’articolo 18, comma 1, del D.lgs. 2 febbraio 2021, n. 27 sono apportate le seguenti modificazioni:

-lettera b): «di cui agli articoli 7, 10 e 22» sono sostituite dalle seguenti: «di cui agli articoli 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 12-bis, 13, 17, 18, 19 e 22»;

-lettera c): «fatta salva la disposizione di cui all’articolo 7» sono sostituite dalle seguenti: «fatte salve le disposizioni di cui agli articoli 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 12»;

-alla lettera d): «fatta salva l’applicazione delle disposizioni di esecuzione degli articoli 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 12-bis, 13, 17, 18, 19 e 22 della legge 30 aprile 1962, n. 283, e successive modificazioni».

Cosicché, a mezzo del ridetto decreto-legge, l’art. 18 del D. Lgs. n. 27/2021 si legge oggi nel modo seguente:

“Art. 18 – Abrogazioni

  1. Sono abrogati i seguenti provvedimenti:

(…)

  1. legge 30 aprile 1962, n. 283, recante modifica degli articoli 242, 243, 247, 250 e 262 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265: disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande, fatte salve le disposizioni di cui agli articoli 5, 6, 7, 8, 9, 10 11, 12 ,12bis, 13, 17, 18, 19 e 22;
  2. legge 26 febbraio 1963, n. 441, recante modifiche ed integrazioni alla legge n. 283 del 1962, fatta salva la disposizione di cui agli articoli 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12;
  3. decreto del Presidente della Repubblica 26 marzo 1980, n. 327, recante regolamento di esecuzione della legge 30 aprile 1962, n. 283, e successive modificazioni, in materia di disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande fatta salva l’applicazione delle disposizioni di esecuzione degli articoli 5, 6, 7, 8, 9, 10 11, 12 ,12bis, 13, 17, 18, 19 e 22 della legge 30 aprile 1962, n. 283, e successive modificazioni;

(…)”.

Il DL 22 marzo 2021, n.42 è entrato in vigore il 25 marzo 2021, il giorno dopo la sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale e, non a caso, un giorno prima dell’entrata in vigore del D. Lgs. n. 27/2021.

Risolta in extremis la “faccenda” dell’abrogazione della 283, non è che il D. Lgs. n. 27/2021 ci abbia lasciato la più lineare e chiara delle discipline, specie con riferimento alle nuove disposizioni, contenute negli artt. 7 e 8, in materia di controlli ufficiali che si espletano a mezzo di campionamenti e prelevamenti.

In particolare, proprio in relazione alle due norme sopra citate, la situazione che si è creata ha determinato confusione sulla modalità di esecuzione dei campioni nell’ambito dei controlli ufficiali e su quali misure adottare in caso di un esito analitico non conforme per il superamento del limite stabilito nella normativa, data l’antinomia che si è creata con l’adozione del decreto legge 22 marzo 2021, n. 42 rispetto le modalità operative e tecniche dei controlli ufficiali contenute nel decreto legislativo 27/2021[4].

Di tali due norme, delle questioni scaturenti dalla relativa applicazione in termini di garanzia del diritto di difesa dell’o.s.a. in sede penale e dei successivi interventi ad adiuvandum ad opera delle Regioni, parleremo nella prossima pubblicazione.

[1] Tratto da M. GIOIA, Prime note sul regolamento n. 625/2017, in Diritto e Giurisprudenza Agraria Alimentare e dell’ambiente, www.rivistadga.it

[2] Tratto da L. GALIZIA, Decreti nazionali sui controlli ufficiali, www.lexfood.it, 16 marzo 2021

[3] L. GALIZIA, op. cit.

[4] Così F. DE STEFANI, Applicazione del regolamento (UE) 2017/625 e della normativa correlata a seguito dell’entrata in vigore del DLvo 27/2021 e del DL 42/2021, LinkedIn, 13 aprile 2021.

 

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